发挥行业协会在突发事件中的作用

 物流协会　刘峰

　　政府部门在突发性社会公共事件的预警、监控和快速反应过程中，发挥着积极主导的作用，但在复杂多变的突发事件面前，由于所掌握的资源有限及自身能力的局限性，在应对突发事件过程中政府不可能包揽所有的事务。近年来，中国社会突发事件频频发生，尤其是2003年“非典”、2008年南方雪灾、2008年汶川特大地震和2010年青海玉树地震中，行业协会在突发事件应急管理中均发挥了重要作用。

　　在应对突发事件中，充分发挥行业协会的应急管理机能和优势，整合政府与行业协会的资源和力量，管理重点从单纯依靠政府部门应急处置逐渐扩大到多元主体共同参与，做到对潜在危机的预防和控制的常态化管理中，是一项既具有理论价值又具有实践指导意义的重大课题。

　　突发性公共事件内涵与分类

　　突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级： Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。

　　国家应对突发事件法制建设

　　2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《应急预案》）。《应急预案》是在总结了“非典”危机、禽流感、哈尔滨停水事件等公共危机事件教训的基础上形成的，是我国针对当前频发的公共危机事件所出台的首部法规性文件。但它主要针对的是国务院及其各个部门、各级地方政府，也包括政府所属的企事业单位等。从层次上来讲，主要是中央——地方政府——企事业单位。层次之间的关系是中央统一领导、各级分级管理，以属地管理为主，事件发生在哪里，哪里的行政机关就承担行政责任。也就是说，在这个《应急预案》中，除了政府，其他主体并未涉及，行业协会自然也不在这一主体体系之中。

　　2007年8月30日制定的《突发事件应对法》，是一部规范突发事件应对活动的基本原则和预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等内容的重要法律，对于预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，具有重要意义。

　　2015年10月8日，民政部发布了《支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，旨在进一步健全防灾减灾救灾体制机制，统筹协调社会力量高效有序参与救灾工作，提高救灾工作整体水平。《指导意见》阐述了支持引导社会力量参与救灾工作的重要意义，明确了支持引导社会力量参与救灾工作的基本原则、重点范围、主要任务和工作要求。这是政府主管部门首次将社会力量参与救灾工作纳入政府规范体系，将对社会力量有序、高效参与救灾工作产生积极推动作用。

　　行业协会在应急救援中的优势

　　政府部门在复杂多变的突发事件面前，由于所掌握的资源的有限及自身能力的局限性，如层级过多、信息传递不及时、技术不够专业及应对危机不灵活等。行业协会作为一个独立、自主的社会自治组织，其参与突发事件应急管理具有先天优势，他们在处理突发事件中的及时性、专业性、广泛性、多元性是政府应急管理机构不能比拟的。相对政府部门而言，行业协会具有以下优势：

　　当突发事件发生时，非营利组织的公益性使得它可以进行广泛的社会动员，能够动员政府无法充分动员的本土资源和海外资源，凝聚民间资本，调动广大会员企业的力量投入到突发事件应对工作中，从而弥补政府应急资源的短缺。而且其志愿性特征也可以吸引大批志愿者加入应对突发事件，做好群众疏导和后勤保障工作，弥补政府在汲取人力资源方面的缺陷。

　　在预防准备阶段和预报警戒阶段，行业协会广泛的社会资源可以准确掌握信息情报，及时反应情况，做到防患于未然。行业协会是发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者。很多非政府组织具有强的专业知识、实践经验，并拥有一大批资历丰富的专家队伍。这支专业队伍基于兴趣和责任，在组织结构、运作领域上纵横交错，联结成一种社会资本，能够细致地体察社会危机。它们所提供的信息和专业知识，以及它们基于宗旨的社会行动，对于及时发现社会隐患，增加自然灾害预测能力，具有重要意义。

　　在应急处置阶段，行业协会是突发事件对应服务的直接提供者。它对于募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀具有比较成熟的经验和充分准备，一旦发生危机，行业协会可能做到快速反应。从国际经验看，行业协会在突发事件的应对中发挥着大量的救助服务功能，它们不仅在突发事件的第一线进入应急处理的方方面面，也提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。

　　恢复重建阶段，行业协会也是公共资源使用和公共服务绩效的督促和督促者，他可以有效监督公共资源落实情况。在印度洋海啸事件中，虽然迅速、有效。但“透明国际”在监督援助资金使用情况时发现了问题，英国乐施会也在海啸后对国际援助到位情况做出评估，对救援机构提出了建议，并对政府组织的管理能力和效力进行全面考察与综合鉴定，有利于它们进一步改进服务。

　　应急救援中行业协会的责任

　　行业协会在应急管理中，需要动员一切必要的社会资源应对突发事件；保护包括经济安全、生态安全、能源安全等在内的国家安全；维护社会稳定和公众利益；公开应急管理信息，保证公众的知情权；降低社会危害、开展危机教育，体现政府人文关怀。利用所掌握的应急知识积极开展自救互救，及时避险处险；参与并协助政府相关应急管理部门进行事件的应急处置；以乐观向上的态度面对突发事件所造成的人身伤害和财产损失，努力恢复重建。

　　物流协会在应急管理的举措

　　2009年9月物流协会牵头制定了公路与水路两个方面的《电力大件运输应急预案》。该应急预案是电力大件运输在公路与水路两个方面的突发事件应对的原则性方案，它提供了突发事件处置的基本规则，是突发事件应急响应的操作指南。根据电力大件设备（包括水电、火电、核电、风电大件设备）运输的重要性与特殊性，为了各电力大件运输企业能在突发事件中更好的协作，建立健全电力大件运输突发事件应急机制，指导和规范处置工作，提高处置能力，确保电力大件运输公路交通突发事件发生后现场保护、救援、抢险、调查工作的顺利进行，有效降低突发事件造成的危害和影响，切实维护社会稳定。

　　随着大件运输企业能力的完善、企业服务范围的全覆盖，以及物流协会内部建设的完善，物流协会参与到应急管理之中，在政府的指挥下建立多元化、协调互动的应急管理机制是未来发展趋势。在突发事件中，物流协会在社会与政府之间充当信息交换、缓冲平衡的桥梁。在多元互动的应急管理机制中，物流协会及其会员企业的参与无疑会弥补市场失灵、政府失灵的缺憾，有助于提高应急管理的效率和公共服务供给的效能，促进社会和谐发展。

　　因此，加强大件运输应急管理工作及应急救援队伍建设是处理电力大件运输、交通运输、电网建设等国家大中型项目建设中重大灾害事故和应对重大突发事件的迫切需要，也是物流协会会员间开展生产自救将损失降到最低的有效手段，更是保障和改善民生、维护社会稳定的重要举措。